產業政策應該兼顧就業

    國際金融危機的影響剛剛減退時，2009年12月，丹麥哥本哈根氣候大會的召開又把我國置于“節能減排”的風口浪尖上。上海交通大學現代金融研究中心研究員沈思瑋在接受記者采訪時說：“美國經濟在金融危機中受到重創，于是他們想到了拿氣候問題做文章，拉住發展中國家和他們一起降低碳排放。通過把各國的碳排放固定下來，在技術條件沒有很大變化的條件下，各國經濟總量就基本被固定下來了。對于美國，這樣安排是在本國經濟陷入低迷的情況下，拉低其他國家的增長速度，以維持自己的相對份額不變。對于發展中國家，將不得不放棄原先的高速增長以滿足碳排放約束。”

    然而節能減排對于中國來說是有現實困難的。國務院總理溫家寶在哥本哈根氣候大會上發表講話時指出，中國有13億人口，人均國內生產總值剛剛超過3000美元，按照聯合國標準，還有1.5億人生活在貧困線以下，發展經濟、改善民生的任務十分艱巨。我國正處于工業化、城鎮化快速發展的關鍵階段，能源結構以煤為主，降低排放存在特殊困難。實行低碳經濟，對于處于發展中的中國來說，可能要付出較大的成本，尤其是在就業方面，這對產業政策選擇提出了新的挑戰。一方面，要完成在哥本哈根氣候大會上的承諾，另一方面又不能對經濟發展和擴大就業造成太多障礙。

    我國的承諾是到2020年中國單位國內生產總值 （GDP）二氧化碳排放比2005年下降40%-45%.國防科工局信息中心副研究員孫國梁說：“我們制定的這個減排目標是在承擔中國應盡國際責任的基礎上，又不脫離自己經濟發展水平的。不能說實施起來對經濟發展沒有一點影響，但肯定不是不可企及的高標準。這也是西方國家一再要求我國進行總量控制，但是我們一直堅持強度控制的原因所在。畢竟我們還是發展中國家，發展是居于首位的。”

    我們可以發現，2008年以來，我國新一輪密集出臺的產業政策已經開始充分關注其對就業的影響了。其實，早在2007年8月30日頒布的 《就業促進法》中，我國就已經在法律中明確了產業政策必然兼顧就業的原則。 《就業促進法》第十—條、十二條、十三條規定，縣級以上人民政府應當把擴大就業作為重要職責，統籌協調產業政策與就業政策。國家鼓勵各類企業在法律、法規規定的范圍內，通過興辦產業或者拓展經營，增加就業崗位。國家鼓勵發展勞動密集型產業、服務業，扶持中小企業，多渠道、多方式增加就業崗位。國家鼓勵、支持、引導非公有制經濟發展，擴大就業，增加就業崗位。國家發展國內外貿易和國際經濟合作，拓寬就業渠道。

    通常意義上，產業政策的一般定義是政府為了實現一定的經濟和社會目標而對產業的形成和發展進行干預的各種政策的總和。產業政策的功能主要是彌補市場缺陷，有效配置資源；保護幼小民族產業的成長；熨平經濟震蕩；發揮后發優勢，增強適應能力。這個定義指出了產業政策的數種功能，但是沒有明確提出促進就業。不過如果我們注意到，產業政策所要達到的目的是為實現一定的經濟和社會目標時，就會發現擴大就業本應就是產業政策的應有之義。

    一些學者也把某些群體就業難的原因與產業政策聯系起來。比如，香港科技大學教授、博士生導師丁學良2009年做客嶺南大講壇時，認為大學生就業問題不應僅僅怪擴招，而要從人才需求上反思產業結構政策，建議政府推動創意產業發展，為年輕人提供更多就業機會。

    大學生就業難，其實與產業結構不合理有莫大關系。大學教育的根本目的是要向社會輸送高素質人才，與之對應，必須有足夠的知識型就業崗位相匹配，才能消化這些人才。可從我國當前的產業結構看，勞動密集型的低端制造業、資本密集型的重化工業大行其道，而像先進制造業、高端服務業等能夠大量吸納大學生的知識密集型產業則明顯發育不足。可以說，勞動密集型的低端制造業、資本密集型的重化工業為主的產業結構，嚴重制約了勞動力市場對于知識型人才的需求。

    這些都要求國家在制定產業政策時能充分考慮對就業可能發生的影響。

    2008年下半年國際金融危機爆發以來至今的兩年多時間，是我國產業政策集中出臺的一個重要時期。到2009年2月25日，汽車和鋼鐵、船舶、石化、紡織、輕工、有色金屬、裝備制造、電子信息、房地產十大產業調整和振興規劃全部出臺，其實施時間是2009年至2011年。十大產業振興規劃這種大規模、高密集的產業政策發布，是新中國經濟發展史上非常罕見的現象。

    這十大規劃的短期著眼點是渡過當時經濟危機的難關，長期目標則是通過產業調整，實現產業提升和布局優化。為什么選擇這十大產業作為重點振興和調整的產業？這是人們十分關心的問題。在當時看來第一要務無疑是為完成 “保八”的任務，因為從經濟總量看，十大行業的工業增加值占全部工業增加值的比重接近80%，占GDP（國內生產總值）比重的1/3.不過，同時這十大產業也對促進就業有著舉足輕重的作用。據統計，即使不包括農民工，十大產業的直接城鎮從業人員也達到了3000多萬人。而且，這十大行業里大概有一半是中小企業可以參與其中的，這些行業的振興，也會相應地使中小企業活起來，這對于促進就業有間接推動作用。